Ryd op i unødig regulering

Publiseret 31-05-2013ProduktivitetskommissionenKronik

Højere produktivitet kræver skærpet konkurrence, færre beskyttede brancher og mere åbenhed over for omverdenen, skriver Peter Birch Sørensen i dagens Politiken. Læs kronikken her.

I 1978 kom Deng Xiao Ping til magten og indledte en storstilet liberalisering af Kinas økonomi. I 1989 begyndte oprørske DDR-borgere at nedrive Berlinmuren og indvarslede dermed Sovjetimperiets og den kommunistiske planøkonomis kollaps.

Det blev i 2004 fulgt op med de østeuropæiske landes optagelse i EU.

De begivenheder var milepæle i globaliseringsprocessen.

En anden afgørende drivkraft i den proces har været teknologiske revolutioner som f. eks. udbredelsen af internettet.

Tilsammen medfører bølgen af økonomisk liberalisering og tekniske fremskridt en omvæltning i verdensøkonomien, der både øger og omfordeler den samlede velstand markant. Inddragelsen af de tidligere socialistiske planøkonomier i den globale markedsøkonomi virker for os i Vesten, som om verdensøkonomien med ét slag har fået tilført hundreder af millioner ekstra arbejdstagere, der er villige til at arbejde hårdt for en lav løn for at få del i vores velstand. Samtidig medfører markedsåbningen i de nye vækstøkonomier, at internationale virksomheder har fået masser af nye investeringsmuligheder uden for vor del af verden.

Resultaterne af globaliseringen har på mange måder været fantastiske. I Kina har den økonomiske fremgang løftet millioner af mennesker ud af fattigdom.

Det samme er sket i mange andre nye vækstøkonomier. En velstandsfremgang af det omfang ville ikke have været mulig, hvis disse lande havde været afskåret fra at deltage i den internationale handel.

Fremkomsten af en voksende middelklasse i de nye vækstøkonomier har mindsket den procentvise forskel mellem gennemsnitsindkomsten i de rige og de fattige lande. Udviklingen har også i stor stil gavnet forbrugerne i de rige lande, som har fået mulighed for at importere billige varer af god kvalitet fra de nye vækstøkonomier.

Men globaliseringen og den tekniske udvikling har også medført en stigende intern økonomisk ulighed i mange lande.

I vækstøkonomierne betyder ulige adgang til basale goder som uddannelse, sundhed og infrastruktur og ulige adgang til kapital, at nogle borgere har langt bedre forudsætninger end andre for at udnytte de nye økonomiske muligheder, liberaliseringen skaber. Fraværet af et ordentligt socialt sikkerhedsnet i disse lande kan også medføre en alvorlig økonomisk nedtur for dem, der bliver tabere i de økonomiske omstillingsprocesser.

I vesten presses mange lavtuddannede lønmodtagere både på løn og beskæftigelsesmuligheder, dels på grund af ud-flytning af arbejdsintensiv produktion til andre dele af verden, og dels fordi anvendelsen af de nye teknologier ofte kræver et højere uddannelsesniveau. Samtidig nyder ejerne af multinationale selskaber godt af de gode indtjeningsmuligheder ved investering i de nye vækstøkonomier, og fremskridtene inden for kommunikations-og transportteknologi bevirker, at ' superstjerner' inden for erhvervsliv, kulturliv og sportsverdenen har fået et meget større operationsfelt end før og dermed har øget deres indtjeningsmuligheder dramatisk. I lande som USA og Storbritannien har alle disse tendenser medvirket til en stor stigning i indkomstforskellene.

I Danmark er frugterne af globaliseringen blevet langt mere ligeligt fordelt.

Eksperterne diskuterer ganske vist, om indkomstforskellene i Danmark er blevet større i de senere år, men vi har slet ikke oplevet en stigning i uligheden som den, der er sket i de angelsaksiske lande. Den mere ligelige fordeling af goderne herhjemme bidrager til den sociale sammenhængskraft, som de fleste danskere sætter stor pris på.

Den begrænsede indkomstspredning i Danmark skyldes i høj grad, at lønforskellene herhjemme er væsentligt mindre end i de fleste andre lande. Årsagen er, at brede grupper af danske lønmodtagere stadig har et internationalt set højt produktivitetsniveau, det vil sige, at de skaber en høj produktionsværdi per arbejdstime.

En høj produktivitet kræver gode uddannelser, et moderne produktionsapparat, dygtige virksomhedsledere, opfindsomme og initiativrige medarbejdere, en god infrastruktur, en velfungerende offentlig sektor og en masse andre ting. Et højt produktivitetsniveau i brede grupper af befolkningen er forudsætningen for, at Danmark kan opretholde et af verdens højeste lønniveauer og en internationalt set meget lille lønspredning. I det lange løb følger reallønnen og produktiviteten nemlig hinanden meget tæt.

Derfor er det stærkt bekymrende, at produktivitetsudviklingen i Danmark har været særdeles sløj siden midten af 1990' erne. Produktivitetsmæssigt er vi sakket bagud ikke blot i forhold til USA, men også i forhold til nabolande som Sverige, Holland og Tyskland. Den svage produktivitetsvækst har forringet vores valgmuligheder.

På langt sigt er produktivitetsvækst den afgørende kilde til højere velstand.

Den velstandsgevinst, der følger af højere produktivitet, kan enten omsættes i højere privat forbrug, i bedre offentlig service, i mere fritid eller i andre goder som investeringer i et bedre miljø.

Det er ikke småpenge, den svage produktivitetsudvikling herhjemme har kostet os. Hvis vi f. eks. havde haft en lige så god produktivitetsudvikling som svenskerne siden 1996, ville den gennemsnitlige danske LO-arbejder i 2011 have produceret ekstra varer eller tjenester til en værdi af ca. 80.000 kr.

Den sløje produktivitetsudvikling er baggrunden for, at regeringen sidste år nedsatte en Produktivitetskommission, som skal udrede årsagerne til udviklingen og komme med anbefalinger til, hvordan vi kan vende den. Kommissionen udgav i marts sin første delrapport.

Rapporten viste, at den svage danske produktivitetsvækst især skyldes en dårlig udvikling i den private servicesektor, specielt i de servicebrancher, der retter sig mod hjemmemarkedet, f. eks. dagligvarebutikker, vognmænd og advokatfirmaer.

Det er ganske vist svært at måle produktiviteten inden for mange af de erhverv, og de officielle statistikker undervurderer muligvis den faktiske produktivitetsudvikling.

Men forskellen på den registrerede produktivitetsvækst herhjemme og i tilsvarende brancher i lande som Sverige, Holland, Tyskland og USA er så stor, at den næppe alene kan skyldes målefejl. Vi står med et reelt problem.

Hvad kan vi så gøre ved det? Den diskussion tager Produktivitetskommissionen hul på i en ny rapport om internationalisering, konkurrence og regulering.

Når vi tager fat fra den ende, skyldes det bl. a., at produktivitetsudviklingen især har været sløj i den del af erhvervslivet, der er mere eller mindre afskærmet fra international konkurrence. Konkurrence er en afgørende drivkraft for produktivitetsudviklingen, fordi den tilskynder virksomhederne til at tænke nyt og blive mere effektive, og fordi den fører til, at de mere effektive og innovative virksomheder vinder markedsandele fra de mindre effektive. Tag Nokia som eksempel. For få år siden havde mange af os en Nokia mobiltelefon i lommen. Så kom Apple og senere Samsung med deres smartphones.

Sådan en havde Nokia ikke. Forbrugerne elskede smartphones, og Nokia blev mere eller mindre konkurreret af banen.

Den form for dynamik øger produktiviteten, og den fremmes ved, at intensiv konkurrence tvinger virksomhederne til hele tiden at være på tæerne og udvikle nye og bedre produkter.

Hvis de etablerede virksomheder kan holde nye konkurrenter ude fra markedet, eller hvis de kan indgå aftaler om at undgå indbyrdes konkurrence, kan de holde priserne oppe og derved opnå en ekstra profit på forbrugernes bekostning.

Ved at neutralisere konkurrencen kan de også lette presset på sig selv for hele tiden at være maksimalt effektive.

Konkurrencelovgivningen har til formål at forebygge den slags konkurrencebegrænsende adfærd og misbrug af en dominerende stilling på markedet. I mange år havde Danmark en slappere konkurrencelovgivning end de fleste andre EUlande.

F. eks. var det helt frem til 1998 tilladt for danske virksomheder at indgå konkurrencebegrænsende aftaler, hvis blot disse blev anmeldt til myndighederne.

Myndighederne skulle så forsøge at overvåge, om aftalerne gav anledning til misbrug. I 1998 blev konkurrencebegrænsende aftaler langt om længe forbudt, men helt frem til for nylig har bøderne for overtrædelse af konkurrenceloven været lave set i forhold til international praksis, og man kunne ikke komme i fængsel for overtrædelser.

Det har utvivlsomt svækket konkurrenceintensiteten og dermed produktivitetsudviklingen.

Fra 1. marts i år er sanktionerne for overtrædelser af konkurrenceloven blevet skærpet, men det er stadig sådan, at en overtrædelse kun kan straffes, hvis den er begået forsætligt eller groft uagtsomt. I andre vesteuropæiske EU-lande er hovedreglen derimod, at en overtrædelse er strafbar, hvis der blot er udvist såkaldt simpel uagtsomhed. Produktivitetskommissionen anbefaler, at en tilsvarende regel bliver indført i Danmark. I vor nye rapport peger vi også på andre områder, hvor den danske konkurrencelov med fordel kan skærpes for at leve op til bedste internationale praksis. I et lille land som Danmark vil hjemmemarkedets begrænsede størrelse ofte hæmme konkurrencen.

Derfor er det ekstra vigtigt for os at have en effektiv konkurrencelovgivning.

På arbejdsmarkedet kan danske virksomheder stadig beskytte sig mod konkurrence ved brug af aftaler, som i mange andre lande er forbudte. Gennem klausuler i ansættelseskontrakten kan en virksomhed begrænse en medarbejders mulighed for at blive ansat hos konkurrenten eller starte som selvstændig. Op mod 20 procent af de højtuddannede i den private sektor har underskrevet den slags klausuler. Det forhindrer arbejdskraften i at søge derhen, hvor den er mest produktiv, og det bremser spredningen af nyttig viden i økonomien. Samtidig er det en barriere for iværksættere. I Californien er den slags arbejdsmarkedsklausuler helt forbudt. Flere studier peger på, at det er en væsentlig årsag til, at en stor del af den højteknologiske industri ligger i Silicon Valley i netop Californien. Produktivitetskommissionen anbefaler en skærpet lovgivning, så danske virksomnheders muligheder for brug af arbejdsmarkedsklausuler begrænses væsentligt.

En øget internationalisering af dansk økonomi gennem mere handel, flere investeringer og mere personmobilitet over grænserne kan også bidrage til øget produktivitet. Internationalisering øger konkurrencen og bringer mere viden til landet, og bedre adgang til verdensmarkedet giver danske virksomheder muligheder for stordrift og en større gevinst ved at være innovativ. På samme måde har vi fordel af, at virksomheder fra andre lande har adgang til vores marked, for så kan vi koncentrere os om at producere de varer, vi er bedst til at fremstille, og importere andre varer billigere, fordi de bliver produceret af dem, der gør det bedst og billigst.

Det meste af Danmarks handelspolitik er styret af EU. Produktivitetskommissionen anbefaler, at Danmark inden for EU arbejder for, at importkvoter, toldsatser og tekniske handelshindringer for samhandel med lande uden for EU afskaffes.

Vi anbefaler også, at Danmark arbejder for en bedre implementering af EU's servicedirektiv, der skal nedbryde kunstige barrierer for handel med serviceydelser i Europa.

Handelsbarriererne kan være store for de berørte erhverv. En cykelsmed, der importerer en cykel til 3.000 kr. fra Kina til Danmark, skal oveni betale en told på 2.000 kr. Et dansk arkitektfirma skal have en særlig godkendelse for at kunne åbne et kontor i Tyskland, og Norge begrænser importen af ost, for blot at nævne nogle få eksempler.

Mens konkurrence og internationalisering fremmer produktiviteten, så kan den blive hæmmet af en uhensigtsmæssig erhvervsregulering. Det er især serviceerhvervene, der er underlagt en lang række regler, som begrænser virksomhedernes handlemuligheder. Det kan være en af årsagerne til, at det især er disse erhverv, der har haft en dårlig produktivitetsudvikling.

Regulering er ofte indført for at fremme vigtige samfundsmæssige mål, og i nogle sammenhænge er den helt nødvendig for at sikre velfungerende markeder.

I andre sammenhænge øger regulering virksomhedernes omkostninger og hæmmer konkurrencen. Her er det nødvendigt at afveje målsætningerne bag reguleringen over for målet om at fremme konkurrencen og produktiviteten.

Den afvejning må bero på en politisk vurdering.

Planloven kan tjene som eksempel.

Den danske planlov sætter strikse rammer for, hvor man må bygge butikker, og hvor store de må være. Målet er bl. a. at give borgerne et varieret butiksudbud i deres nærområde.

Men konsekvensen er, at vi har mange små butikker, og det er veldokumenteret, at små butikker er mindre produktive end store. Dermed kommer forbrugerne til at betale højere priser. England indførte i 1988 en stramning af planlovgivningen, der mindede meget om den kraftige opstramning af den danske planlov i 1997. Flere britiske studier har fundet, at opstramningen af den engelske lov har medført et betydeligt produktivitetstab i detailhandelen. Overføres de engelske erfaringer til Danmark, er det Produktivitetskommissionens skøn, at stramningen af den danske planlov i 1997 koster danske forbrugere mellem 1 ½ og 2 milliarder kr. hvert år. Hvis politikerne vurderer, at deres vælgere gerne vil betale den pris for at bremse udviklingen i retning af større butikker, så stopper diskussionen her. Men nedsættelsen af Produktivitetskommissionen signalerer, at man ønsker at opprioritere hensynet til produktiviteten.

Det er på den baggrund, kommissionen anbefaler en væsentlig lempelse af planlovens krav til butikkers størrelse og placering.

På andre områder kan det være sværere at se, hvad man egentlig vil opnå med en meget stram regulering, bortset fra at tækkes særinteresser. Apotekerloven begrænser antallet og placeringen af apoteker og kræver, at kun farmaceuter må eje og drive et apotek. Naturligvis skal apotekernes kunder beskyttes ved, at de kun betjenes af fagligt kompetent personale med en godkendt uddannelse. Men en uddannelse som farmaceut er næppe afgørende for, at man kan være chef for eller investor i et apotek; her kan man måske med fordel inddrage andre forretningsmæssige kompetencer. Og hvorfor skal apotekerkunder mange steder spilde lang tid med at stå i kø, fordi der ikke må etableres flere apoteker? Et par yderligere eksempler: Hvorfor skal der bygges brandudgange i lagerbygninger, der udelukkende betjenes af robotter? Hvorfor skal danske supermarkeder oversætte mærkningen af færdigpakket udenlandsk frugt til dansk, når de ikke skal gøre det samme for frugt i løs vægt? Der er mange eksempler på den slags klodset regulering, der samlet set kan være en mærkbar belastning for produktiviteten.

Produktivitetskommissionen anbefaler, at man gennemfører et grundigt serviceeftersyn af erhvervsreguleringen for at tjekke, hvor den kan indrettes bedre eller måske helt undværes.

Det er ikke småpenge, den svage produktionsudvikling herhjemme har kostet os Regulering er ofte indført for at fremme vigtige samfundsmæssige mål, og i nogle sammenhænge er den helt nødvendig for at sikre velfungerende markeder Konkurrence er en afgørende drivkraft for produktivitetsudviklingen, fordi den tilskynder virksomhederne til at tænke nyt og blive mere effektive.